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Dauer der GP 11 der 16 Gesetzgebungsperioden seit 1945 haben jeweils länger als drei, aber kürzer als vier Jahre gedauert, weil sie durch einen Selbstauflösungsbeschluss des Nationalrates einige Monate vor ihrem verfassungsgesetzlich vorgesehenen Auslaufen beendet worden sind. Die Gründe für diese jeweils geringfügig vorzeitige Beendigung der GP waren in der Regel politisch-taktischer Natur und im Wunsch der jeweiligen Mehrheitsfraktion(en) nach Festlegung eines günstig oder zweckmäßig erscheinenden Wahltermins zu suchen. Im übrigen sind alle 13 vorzeitig beendeten Gesetzgebungsperioden seit 1945 durch Selbstauflösungsbeschluss des Nationalrates gemäß Art. 29 Abs. 2 des Bundes-Verfassungsgesetzes zu Ende gegangen. Der Bundespräsident hat von seinem Recht, gemäß Art. 29 Abs. 1 auf Vorschlag der Bundesregierung den Nationalrat aufzulösen, seit 1945 keinen Gebrauch gemacht, Plenarsitzungen Im Verlauf der XX. GP hat der Nationalrat insgesamt 182 Plenarsitzungen abgehalten. Dies ist die absolut höchste Zahl von im Laufe einer GP abgehaltenen Sitzungen, woraus sich notwendigerweise auch der höchste Durchschnittswert von pro Monat abgehaltenen Plenarsitzungen ergibt. Diese hohe Zahl an Sitzungen ist natürlich auch auf die Tatsache zurückzuführen, dass die oppositionellen Fraktionen vom Instrument der "Sondersitzung" intensiven Gebrauch gemacht haben. Als in der XIX. GP jedoch der FPÖ-Klub erstmals über mehr als ein Fünftel der Abgeordneten verfügte, kam es zu einem sprunghaften Anstieg der Zahl der "Sondersitzungen" auf sieben in dieser kurzen GP; in der nur ein halbes Jahr währenden Tagung 1996 der XX. GP waren es allein fünf. Die Folge dieser Entwicklung war jene Bestimmung der mit den Stimmen von SPÖ, ÖVP, LiF und Grünen angenommenen GOG-Novelle 1996, die den Einsatz des Instruments der "Sondersitzung" kontingentierte und damit einerseits limitierte, andererseits aber auch kleinen Klubs die Möglichkeit eröffnete, jeweils eine "Sondersitzung" pro Jahr verlangen zu können. Diese GOG-Novelle hat dazu geführt, dass sich die Zahl der "Sondersitzungen" auf einen Wert von durchschnittlich vier je Tagung eingependelt hat. Die zwölf seit September 1996 abgehaltenen "Sondersitzungen" verteilen sich auf die Klubs wie folgt: 6 FPÖ, 3 Grüne, 2 LiF, 1 ÖVP. |
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Ausschusssitzungen Die Behandlung der Vorlagen auf Ausschuss- bzw. Unterauschussebene ist es erst, die eine eingehende inhaltliche Auseinandersetzung insbesondere mit den Gesetzgebungsmaterien ermöglicht. In die Ausschüsse, die in ihrer fraktionellen Zusammensetzung jene des Plenums verkleinert widerspiegeln, entsenden die Klubs ihre jeweiligen Spezialisten für die verschiedenen Materien. Außerdem können die Ausschüsse und die von ihnen eingesetzten Unterausschüsse, noch kleinere und daher flexiblere Gremien, Sachverständige und Auskunftspersonen hören und sich so Expertise von außen beschaffen. Diese Anhörungen können seit der GOG-Novelle 1996 öffentlich durchgeführt werden. Dennoch vollzieht sich die Tätigkeit der Ausschüsse im großen und ganzen weiterhin verborgen vor den Blicken der Öffentlichkeit, was ein Hauptgrund für jene verbreiteten Missverständnisse über das Wesen der parlamentarischen Arbeit ist, die in der Empörung über leere Plenarsäle gipfelt. Dass diese informelle Beratungs- und Verhandlungsebene, die sich insbesondere in Verhandlungen zwischen den Fraktionsführern im jeweiligen Ausschuss und den für den Ausschuss zuständigen Klubsekretären manifestiert, in den letzten Jahren an Umfang und Gewicht zugenommen haben muss, lässt sich indirekt aus dem seit Beginn der XIX. GP signifikanten Rückgang der Zahl der Unterausschusssitzungen erschliessen. Diese Zahl hat in der XX. GP 202 betragen. Legislativfunktion Gesetzesflut - Normenflut Gesetzgebungsarbeit Rhythmus - Einigungsdruck Gesetzesinitiative Auch in der XX. GP ist der Schwerpunkt der Gesetzesinitiative bei der Regierung gelegen. Der Anteil jener Beschlüsse, die auf Regierungsvorlagen zurückgegangen sind, liegt bei 71 Prozent und damit wieder knapp über den zwischen der XVI. und der XVIII. GP, jedoch merklich unter den bis zur XV. GP beobachteten Werten. Der mit 62 Prozent außerordentlich niedrige Wert in der XIX. GP dürfte auf die Besonderheiten dieser kurzen GP zurückzuführen gewesen sein. Die Beobachtung, dass Regierungsvorlagen eine weitaus höhere Chance haben als Selbständige Anträge, nicht nur positiv, sondern überhaupt erledigt zu werden, hat weiterhin ihre Gültigkeit. Während von 447 eingebrachten Regierungsvorlagen, die Gesetzesvorschläge beinhaltet haben, in der XX. GP 426 positiv erledigt worden sind und nur eine einzige (jene Novelle zur Straßenverkehrsordnung, in die im Juli 1997 in zweiter Lesung die Senkung des Blutalkoholgrenzwertes aufgenommen worden war, worauf sie in dritter Lesung in ihrer Gesamtheit abgelehnt wurde) negativ erledigt worden ist, wohingegen nur 18 solcher Vorlagen unerledigt geblieben sind, sind am Ende der XX. GP 288 parlamentarisch erledigten (davon 149 positiv und 139 negativ) Selbständigen Gesetzesanträgen von Abgeordneten 194 unerledigte Anträge dieser Art gegenübergestanden. Die verhältnismäßig größte Chance auf (positive) Erledigung haben die von Abgeordneten beider Regierungsfraktionen gemeinsam eingebrachten Anträge, während bereits die von den Abgeordneten nur einer Regierungsfraktion eingebrachten Anträge vielfach unerledigt bleiben; sie dienen ja auch nicht zuletzt dem Zweck, eine nicht mit dem Koalitionspartner akkordierte oder akkordierbare politische Position für die Öffentlichkeit darzustellen. Diesem Zweck der Demonstration eines politischen Standpunktes ist auch die große Zahl der von Abgeordneten der Oppositionsfraktionen eingebrachten Selbständigen Anträge gewidmet. Abstimmungsergebnisse Obwohl also durch die Abänderung von Gesetzesvorschlägen insbesondere auf Ausschussebene ein gewisser Spielraum für parlamentarische Kompromissfindung gegeben bleibt, ist der Gesetzgebungsprozess von fraktionsübergreifender Einmütigkeit weiter entfernt denn je. Nur 26 Prozent aller Gesetzesbeschlüsse sind in der XX. GP einstimmig gefasst worden. Dies ist der bei weitem niedrigste je registrierte Wert: Bis Mitte der 80er Jahre ist der Anteil der einstimmig gefassten an der Gesamtzahl der Gesetzesbeschlüsse im Durchschnitt über 75 Prozent gelegen, seither ist er auf zuletzt 34 Prozent in der XIX. GP zurückgegangen. Dass in einem Fünf-Fraktionen-Parlament die Kompromissfindung schwieriger ist als in einem Parlament, in dem nur drei Fraktionen vertreten sind, liegt auf der Hand. Verstärkt wird dieser Effekt durch einen grundsätzlich veränderten Stil der politischen Interaktion, der die Konflikt- der früher postulierten Konsensbereitschaft immer mehr überordnet. Die Verteilung der Abstimmungsergebnisse zeigt freilich auch, dass die Konsensfindung zwischen den Regierungs- und den beiden kleineren Oppositionsfraktionen offenkundig leichter möglich gewesen ist als jene mit der größeren Oppositionsfraktion, was wohl auch auf unterschiedliche Stile oppositionellen Agierens zurückzuführen ist. |
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| Teil 2 Im parlamentarischen Regierungssystem, das durch die Bestandsabhängigkeit der Regierung vom Parlament charakterisiert ist, ist die traditionelle, idealtypisch ohnedies niemals verwirklicht gewesene Vorstellung einer Trennung der exekutiven von der legislativen Gewalt in vielfacher Weise überwunden, sodass aufgrund der organisatorischen Verschiedenheit der für Gesetzgebung bzw. Vollziehung zuständigen Organe zwar von Gewaltenteilung, aber nicht von Gewaltentrennung gesprochen werden kann. Entschließungen Art. 52 Abs. 1 des Bundes-Verfassungsgesetzes spricht dem Nationalrat wie auch dem Bundesrat das Recht zu, in Entschließungen ihren Wünschen über die Ausübung der Vollziehung Ausdruck zu geben (Resolutionsrecht). Den Entschließungen kommt keine rechtliche Bindungswirkung zu. Angesichts der gemäß Art. 74 Abs. 1 des Bundes- Verfassungsgesetzes dem Nationalrat zustehenden Möglichkeit, der Bundesregierung oder einem ihrer Mitglieder, etwa im Falle der Nichtbefolgung einer Entschließung, das Misstrauen auszusprechen, wird jedoch zumindest die politische Bedeutung der vom Nationalrat gefassten Entschließungen hoch zu veranschlagen sein. Politische Demonstration Unter diesen als Mittel politischer Demonstration verwendeten Entschließungsanträgen kommt jenen, die in der Form eines Selbständigen Antrages eingebracht werden, naturgemäß das größte Gewicht zu, da sie in dieser Form einem eigenständigen parlamentarischen Verfahren unterzogen werden können. Der bereits anhand der Entwicklung der Zahl jener Selbständigen Anträge von Abgeordneten, die Gesetzesvorschläge beinhalten, festgestellten signifikanten quantitativen Zunahme der parlamentarischen Initiative entspricht in der XX. GP des Nationalrates ein nicht minder deutlicher Anstieg der Zahl eingebrachter Selbständiger Entschließungsanträge. Verändertesw Selbstverständnis der Mandatare Dass der hohe Durchschnittswert der XIX. GP in der XX. GP nochmals übertroffen worden ist, kann als Beleg dafür dienen, dass das veränderte Selbstverständnis der Parlamentarier, das sich in gesteigerter Eigeninitiative niederschlägt, zu einem irreversiblen Faktor der politischen Landschaft geworden ist. Zwar wird sich in der XXI. GP der Wegfall der fünften Fraktion dämpfend auf die quantitative Entwicklung der parlamentarischen Initiative auswirken, die jedoch auf der anderen Seite durch die gegebene Sitzverteilung im Nationalrat und die in ihrem Rahmen nach gegenwärtigem Stand denkmöglich erscheinenden Regierungskonstellationen in jedem Fall einen neuerlich verstärkenden Schub erfahren dürfte, sodass zumindest mit keinem Rückgang der Intensität der parlamentarischen Initiative zu rechnen ist. Hat die parlamentarische Initiative also für sich allein schon erhebliche politische Bedeutung, so wird dennoch insbesondere von den oppositionellen Fraktionen beklagt, dass in der parlamentarischen Praxis die Chancen Selbständiger Anträge von Abgeordneten, tatsächlich einem parlamentarischen Verfahren unterzogen und einer Erledigung zugeführt zu werden, sehr viel schlechter stehen als jene von Vorlagen der Bundesregierung. Um insbesondere den oppositionellen Fraktionen die Möglichkeit einzuräumen, ihnen besonders wichtige Selbständige Entschließungsanträge von Abgeordneten rasch im Plenum behandelt zu sehen, ist durch die GOG-Novelle 1996 das prozedural der Dringlichen Anfrage nachgebildete Instrument des Dringlichen Antrages geschaffen worden, der aufgrund eines (wie bei der Dringlichen Anfrage kontingentierten) Verlangens bereits in jener Sitzung, in der er eingebracht worden ist, in Verhandlung genommen wird. In der parlamentarischen Praxis ist dieses Instrument aber bei weitem weniger intensiv genutzt worden als das vertrautere Instrument der Dringlichen Anfrage: Insgesamt sind seit September 1996 15 Dringliche Anträge eingebracht worden, 14 davon von oppositionellen Fraktionen; nur der einzige von Abgeordneten der Regierungsfraktionen eingebrachte Dringliche Antrag ist vom Nationalrat angenommen worden. Kontrolle der Vollziehung Wie im Bereich der Mitwirkung des Nationalrates an der Vollziehung ist auch in jenem der Kontrolle der Vollziehung in der XX. GP eine weitere quantitative Steigerung der parlamentarischen Aktivität nachweisbar; deutlicher als bei den Mitwirkungsrechten wird aber, dass der signifikante Quantitätssprung bereits von der XVI. zur XVII. GP erfolgt ist. Zur Entlastung der Plenarsitzungen des Nationalrates von Kontrollaktivitäten hat noch eine weitere Maßnahme der GOG-Novelle 1996 beigetragen: nämlich die Ermöglichung der Enderledigung von Berichten der Bundesregierung bzw. ihrer Mitglieder im zuständigen Ausschuss des Nationalrates. Den 91 im Plenum erledigten derartigen Berichten standen in der XX. GP immerhin bereits 58 gegenüber, die auf Ausschussebene enderledigt worden sind. Die dabei rechtlich gewährleistete Ausschussöffentlichkeit ist allerdings faktisch in der Regel nicht gegeben, was primär auf eine unglückliche Verfahrenskonstruktion und die dadurch verunmöglichte zeitgerechte Information der Öffentlichkeit zurückzuführen ist. Die parlamentarische Transparenzfunktion, die alle klassischen Parlamentsfunktionen durchdringt und die zentrale Rolle des Parlaments im Prozess der staatlichen Willensbildung begründet, hat dadurch eine schmerzliche Beeinträchtigung erfahren. |
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