Wilhelm F

Wilhelm F. CZERNY:

PARLAMENT UND PARTEIEN

Herausgegeben von Edith Riether und Günther Schefbeck

Wien, Böhlau 1994

Ausschnitt aus dem 2. Kapitel "Parlamentarismus", Abschnitt "Parlamentqrische Demokratie - unmodern?", Seiten 136-141

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Leben - wird, desto wichtiger werden Klugheit und Wissen für den Berufspolitiker. Aber in erster Linie ausschlaggebend für die Qualität eines Politikers ist das, was man als ,,integrative Persönlichkeit" bezeichnen könnte; die Begabung, Menschen für sich und für die eigenen Ideen zu begeistern, das Vertrauen vieler einzelner zu gewinnen und sie dadurch zu einer politischen Gemeinschaft und letztlich im demokratischen Staat zu integrieren. Daher gehört auch der dialektsprechende Eisenbahner der sich unter Umständen in seinen parlamentarischen Reden nicht immer form-vollendet ausdrücken kann, in die Volksvertretung, weil er seinesgleichen so sehr vertritt und an die Gemeinschaftsaufgaben heranführt, wie dies kein anderer und insbesondere auch kein Fachmann zustande brächte. Die Tatsache der vielen Tausenden Wählerstimmen ist die demokratische Legitimation hiefür.

Mehr noch: Gerade der einfache Abgeordnete hätte in der Legislative des modernen Staates eine besondere Funktion zu erfüllen. Geht man nämlich davon aus, daß ein Gesetz praktisch ein Befehl der Staatsgewalt an viele Millionen Staatsbürger ist, dann müßte dieser Befehl auch in einer halbwegs verständlichen Form abgefaßt werden. Wenn man jedoch die Sprache unserer Gesetze näher betrachtet, dann zeigt sich, daß viele von ihnen für Nichtfachleute kaum verständlich sind. Nun mag es in der Wissenschaft angehen - wenn es sicher auch dort keine Tugend ist -, daß sich ein Kreis erlesener Eingeweihter mehr und mehr von der Masse der Bevölkerung absondert und dies insbesondere durch ein Fachchinesisch zum Ausdruck bringt, das für den Außenstehenden unverständlich ist. In der Politik und der Rechtsgemeinschaft des Staates führt jedoch eine solche Absonderung selbsternannter Eliten die Demokratie ad absurdum. Wenn der Großteil der Abgeordneten zum Beispiel ein Mehrwertsteuergesetz nicht mehr verstehen kann, wie soll man dann die Befolgung eines solchen Gesetzes von der Bevölkerung verlangen, noch dazu in der Überzeugung, hier sei Volkswille demokratisch in Staatswillen transformiert worden? Die Abgeordneten hätten daher nicht nur das Recht, sondern sogar die Pflicht, zu verlangen, daß wenigstens jene Gesetze, die für die große Masse der Bevölkerung von Bedeutung sind, auch in einer dem so häufig zitierten ,,Mann von der Straße" verständlichen Sprache abgefaßt werden.

3. Verfassungswidriger Klubzwang?

Einer der populärsten Vorwürfe gegen den modernen Parlamentarismus basiert auf der Entwicklung der parteienstaatlichen Demokratie. Die meisten Verfassungen demokratischer Staaten enthalten nämlich eine ähnliche Bestimmung wie unsere Bundesverfassung im Art. 56: ,,Die Mitglieder des

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Nationalrates und die Mitglieder des Bundesrates sind bei der Ausübung dieses Berufes an keinen Auftrag gebunden." Man nennt dies das Prinzip des ,,freien Mandates", und Prof. Kelsen stellte in diesem Zusammenhang fest, daß mit ,,der Unabhängigkeitserklärung des Parlaments gegenüber dem Volk überhaupt erst das moderne Parlament entsteht, es sich deutlich von der alten Ständeversammlung ablöst, deren Mitglieder bekanntlich durch imperative Mandate ihrer Wählergruppen gebunden und diesen verantwortlich waren".

Das freie Mandat ist nur aus der Geistesgeschichte des modernen Parlamentarismus zu verstehen. Nach der Französischen Revolution kam es durch den bürgerlichen Liberalismus zur Verankerung von Volksvertretungen in den diversen Staatsverfassungen. Damals gab es noch keine politischen Parteien im heutigen Sinn, bisweilen nicht einmal ein direktes Wahlrecht. Die Abgeordneten waren also von ihren Wählern weitestgehend unabhängig, wodurch das Parlament zu einer Versammlung hervorragen-der Einzelpolitiker wurde, die durch hochstehende Diskussionen die für das Gemeinwohl bestmögliche Lösung zu finden trachteten. Damit war zwar wohl der Grundsatz ,,Demokratie ist Diskussion" vollkommen verwirklicht, doch zeigte sich bald, daß eine solche Versammlung von Individualisten kaum arbeitsfähig war. Daher bildeten sich in allen Parlamenten der Welt, in denen ursprünglich solche oder ähnliche Zustände herrschten, sehr bald Fraktionen. Es wurden also die Meinungen der einzelnen Parlamentarier vorerst nach Möglichkeit auf einen gemeinsamen Nenner gebracht, und die daraus entstandenen Gruppierungen traten in den öffentlichen Parlamentssitzungen einander gegenüber. Auf diese Weise wurde die Diskussion auch für die Beobachter außerhalb des Parlaments wesentlich verständlicher, weil nun nicht mehr so viele Meinungen wie Köpfe gegeneinander standen, sondern eine überschaubare Anzahl von Fraktionen.

Wie sehr der moderne Parlamentarismus und die neuzeitliche Demokratie auf die Existenz solcher festgefügter Parteien angewiesen sind, beweist in geradezu einmaliger Deutlichkeit eine Rede, die der österreichische Staatsminister Schmerling - bekanntlich der Vater der Verfassung von 1861 - bereits 1864 im Abgeordnetenhaus gehalten hat. Er führte über das Problem der Ministerverantwortlichkeit folgendes aus: ,ich sehe ganz davon ab, ob überhaupt ein streng parlamentarisches Regiment in Österreich eine Möglichkeit ist, ob es möglich ist, gerade immer nach der Majorität zu regieren, und ob es überhaupt möglich ist, ein sogenanntes Majoritätsministerium zu bilden, oder nicht. Ich will nur die moralische Wirkung der sogenannten Majorität eines Hauses auf die Entschlüsse der Regierung kennzeichnen. Da kann ich mir dann sehr gut denken, daß eine Regierung, der eine geschlossene Partei entgegensteht, eine Partei, die ein bestimmtes Programm hat, eine Partei, in deren Mitte sich Männer befin-

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den, mit der gehörigen Leitungsgabe ausgerüstet, um auch, wenn sie berufen werden, die Zügel der Regierung zu ergreifen, im Interesse einer geregelten Verwaltung zu wirken, da kann ich mir sehr gut denken, daß eine Regierung moralisch verpflichtet sei, den Wünschen, den Ansprüchen einer solchen Partei Rechnung zu tragen, sich ihr möglichst zu akkommodieren. Solche feste Parteien existieren in diesem Hause nicht, und insbesondere jene Partei, welche sich Seiner Majestät getreue Opposition nennt, kann von uns wahrlich nicht als eine Partei mit einem festen Programm betrachtet werden. Das Verhältnis ist vielmehr dieses, daß viele nur von ihrer Überzeugung geleitete Männer sich vorübergehend zusammengefunden haben, die in den allerwichtigsten Fragen ganz divergierende Absichten zeigen, die wir daher nicht als Partei betrachten können, denn diese Partei betätigt sich nur darin, daß von ihr der Regierung Opposition gemacht wird. Dieser Partei können wir nicht das entscheidende Gewicht beilegen, welches nach unserer Meinung als das moralische Gewicht einer vollständig gebilden Partei in die Waagschale fallen würde. Und deshalb möge es uns nicht verargt werden, daß, wenn auch die Voten dieses Hauses hier und da gegen die Regierung ausfallen mochten, wir es doch mit unserer Ehre, unserer Pflicht und unseren konstitutionellen Grundsätzen vereinbar finden, noch fernerhin unsere Dienste Seiner Majestät zur Verfügung zu stellen."

Die Herausbildung von Fraktionen innerhalb der Parlamente entspricht im übrigen - wie der Parlamentarismus als Ganzes - dem Prinzip der Arbeitsteilung. Es kann nicht jeder Abgeordnete auf allen Gebieten Fachmann sein und muß sich daher auf den Rat von Freunden verlassen. Die politischen Freunde aber bilden die Fraktion!

Den Gruppierungen des Parlaments in Fraktionen folgte später auch die Gruppierung der Wählerschaft in Parteien. Auch das lag sozusagen in der Natur der Sache: Nachdem einmal das direkte und wenigstens allgemeine Wahlrecht eingeführt worden war, mußte außerhalb des Parlaments in Wahlzeiten für die Kandidaten Propaganda gemacht werden. Da sich aber schon in der Volksvertretung selbst Gruppierungen gebildet hatten, wurde mehr und mehr nicht für den einzelnen Abgeordneten, sondern für die Gruppierung geworben, und anderseits traten allmählich mehrere Abgeordnete der gleichen Fraktion auf sogenannten Parteitagen mit der Wählerschaft in Kontakt. Freilich handelte es sich dabei zunächst nicht um Parteitage im heutigen Sinne, weil es ja auch fest organisierte Mitgliederparteien erst ab dem Ende des vorigen Jahrhunderts gibt. Jedenfalls aber gab der Parlamentarismus selbst den Anstoß zur Entwicklung der parteienstaatlichen Demokratie, die einen nicht unbedeutenden Strukturwandel der Parlamente zur Folge hat.

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III. Strukturwandel des modernen Parlamentarismus

Parlament in der Republik

Ein nicht unerheblicher Funktionswandel der Volksvertretung ergibt sich schon aus der Tatsache, daß der Parlamentarismus zunächst auf die Staatsform der konstitutionellen Monarchie abgestellt war. Dem Monarchen und der von ihm ernannten Regierung stand das Parlament als Vertretung der Regierten gegenüber Die Tätigkeit der Abgeordneten hatte also einen von ihnen völlig verschiedenen Adressaten: eben die vom Monarchen und seinem Kabinett geführte Staatsgewalt. Gegenüber dieser Obrigkeit und ihren Machtinstrumenten, insbesondere also dem Beamtenapparat und der Armee, artikulierten die Abgeordneten sozusagen die Stimme des Volkes.

In dieser Position hatte es die Volksvertretung naturgemäß verhältnismäßig leicht, ,,populär" zu sein. Allerdings hing dies auch davon ab, in welchem Maße die Bevölkerung mit der Entwicklung innerlich Schritt zu halten vermochte. In Mitteleuropa und insbesondere in unserem Lande, wo sich der demokratische Parteienstaat längere Zeit nicht im Bewußtsein der Bevölkerung verankern konnte, standen die Staatsbürger vielfach auf seiten des Monarchen, seiner Regierung, seiner Bürokratie und Armee, weil diese auch den Glanz und die Einheit des Staates besser zu verkörpern schienen als die von Parteigezänk und Nationalitätenkämpfen erfüllte Volksvertretung. Reste dieses obrigkeitsstaatlichen Denkens finden sich ja auch in unserer Zeit nicht allzu selten.

Ein völliger Funktionswandel gegenüber diesem ursprünglichen Konzept tritt aber durch die republikanische Staatsform ein: Nun verkörpert das Parlament nicht mehr den Volkswillen gegenüber einem von ihm bestenfalls zu kontrollierenden Staatsapparat, sondern es wird zum eigentlichen Organ der Selbstregierung des Volkes! Sichtbarer Ausdruck hiefür ist die Tatsache, daß die Regierungen demokratischer Republiken meist vom Parlament gewählt werden oder zumindest des Vertrauens der Volksvertretung bedürfen, da in einem Großteil der Verfassungen das sogenannte ,,Mißtrauensvotum" verankert ist, das heißt das Recht des Parlaments, die Regierung oder einzelne ihrer Mitglieder durch einen entsprechenden Beschluß zum Rücktritt zu zwingen. Allerdings erscheint auch dieses Konzept durch die Entwicklung bereits wieder überholt.

Parlament im Parteienstaat

Die Ablöse der repräsentativen Demokratie durch die parteienstaatliche Demokratie der Gegenwart hat nämlich zur Folge, daß das Parlament seine

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frühere und auch immer wieder hervorgehobene Unabhängigkeit verliert, weil es zu einer Stätte wird, in der einander sozusagen ,,Parteibeauftragte" treffen. Die Führer der Regierungspartei (oder allenfalls die Führungen der Koalitionsparteien) sind Herren nicht nur über die Legislative₇sondern auch die Exekutive, so daß von der Doktrin der Gewaltenteilung nach Montesquieu praktisch nur die Unabhängigkeit der Justiz übrigbleibt. An die Stelle dieser klassischen Gewaltenteilung ist aber eine völlig andere getreten, nämlich die zwischen der regierenden Mehrheit und der kontrollierenden Opposition im Parlament. Dadurch haben aber auch die parlamentarischen Debatten einen völlig anderen Charakter angenommen: Die Diskussionen in den öffentlichen Parlamentssitzungen haben kaum noch den Zweck, daß die Abgeordneten einander durch Argumente noch im letzten Moment zu überzeugen versuchen; vielmehr geht es um die Gegenüberstellung der von der Regierungsmehrheit beschlossenen Lösungen mit den von der Opposition vertretenen Alternativen, damit sich die Öffentlichkeit ein Bild von den politischen Zielsetzungen der Fraktionen beziehungsweise Parteien machen kann. Am Wahltag haben die Staatsbürger dann Gelegenheit, ihr Urteil über die Politik der letzten Gesetzgebungsperiode zu fällen.

Aber auch die Wahlen nehmen in der parteienstaatlichen Demokratie eine völlig andere Bedeutung an: Es geht nicht mehr so sehr darum, eine Auswahl unter einer größeren Anzahl von Kandidaten zu treffen, sondern darum, einer Partei im Parlament die Mehrheit zu verschaffen. Man wählt also - und dies ziemlich unabhängig vom jeweils zur Anwendung gelangenden Wahlsystem - in erster Linie nicht mehr die Abgeordneten, sondern die Parteien!

Wenn die parteienstaatliche Demokratie richtig funktioniert, dann stellt sie in gewisser Beziehung sogar eine Annäherung an die plebiszitäre Demokratie der Antike dar. Die Parteien haben nämlich die Aufgabe, im Wahlkampf Programme vorzulegen, aus denen die Staatsbürger ersehen können, nach welchen Grundsätzen im Falle des Sieges dieser oder jener Partei die Staats- und Gesellschaftsordnung gestaltet würde. Durch seine Stimmabgabe entscheidet der Wähler - ebenso wie zur Zeit der liberal-repräsentativen Demokratie -, wer in das Parlament einziehen soll; gleichzeitig aber -ja vor allem - entscheidet er auch, welche Partei die Mehrheit bekommen soll, und damit, nach welchem Programm der Staat in den nächsten Jahren geführt werden wird. Bis zu dieser nächsten Wahl wiederum hat er durch das Parlament die Möglichkeit, die Tätigkeit der Parteien genau zu verfolgen.

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3. Parlament im Computerzeitalter

Hat schon die republikanische und parteienstaatliche Demokratie die Grenzen zwischen Volksvertretung und Regierung verschoben, so verstärkten Entideologisierung und Informationsexplosion diese Entwicklung noch mehr Dadurch, daß Politik vor allem in der Wiederaufbauära nach 1945 in erster Linie als eine ideologiefreie Angelegenheit des entsprechenden Fachwissens angesehen wurde, verkehrten sich die Beziehungen zwischen Legislative und Exekutive geradezu. Nicht mehr die Volksvertretung scheint durch die von ihr erlassenen Gesetze zu bestimmen, nach welchen Grundsätzen der Staat geführt werden soll, sondern umgekehrt, scheint die Regierung jederzeit in der Lage, die von ihr gewollten Maßnahmen durch parlamentarisch verabschiedete Gesetze sanktionieren lassen und damit ergreifen zu können. Es vollzieht also nicht die Verwaltung als Exekutive die Gesetze der Volksvertretung, sondern die Abgeordneten exekutieren sozusagen die Regierungsvorlagen und ermöglichen damit der Regierung und ihrem Hilfsapparat' das zu tun, was diese wollen.

Eine große Rolle spielt hiebei das Erfordernis immer größeren Fachwissens und gleichzeitig des Verfügens über alle, für eine sachgerechte Entscheidung notwendigen Informationen. Gerade diesbezüglich droht dem Parlamentarismus der Gegenwart eine geradezu tödliche Gefahr, wenn er nämlich das Heraufkommen des Computerzeitalters verschlafen sollte. Auf vielen internationalen Konferenzen, Symposien usw. wurde zu dieser Problematik bereits Stellung genommen, doch scheinen die meisten Parlamente hievon noch wenig zu bemerken. Durch die Möglichkeiten elektronischer Datenverarbeitungen und riesiger Informationsspeicher entsteht nämlich neben den klassischen Staatsgewalten - Gesetzgebung, Gesetzesvollziehung und Rechtsprechung - sozusagen eine vierte Gewalt, die ihre Macht auf einen unter Umständen immer größer werdenden Wissensvorsprung aufbaut. Entwickelt sich diese Gewalt unabhängig von den drei anderen, so werden diese ihr gegenüber bald eine inferiore Rolle spielen.

Wahrscheinlicher aber ist, daß sich die Regierung die Verfügungsmacht über die großen Datenbanken eines Landes sichern wird, und dann besteht die Gefahr, daß Gesetzgebung und allenfalls auch Rechtsprechung vom Nachrichtenstrom abgeschnitten werden beziehungsweise diesen nur gefiltert erhalten. Die Möglichkeiten der Nachrichtenmanipulation beziehungsweise Informationsmanipulation werden dadurch wahrscheinlich ins Ungeahnte steigen, und es ist sehr die Frage, ob Demokratie und Parlamentarismus dadurch nicht zu einer leeren Hülse werden, hinter der vom Volkswillen unabhängige Regierungen und Bürokratien vielleicht ebenso unbeschränkt herrschen können wie in einer Diktatur.